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大连垃圾焚烧项目反转启示:公开竞争+守住利益

2017-09-22   总浏览:

从去年下半年开始,财政部和国家发展改革委陆续出台了一系列有关鼓励PPP运作的政策。一时间,全国各地掀起了PPP热潮。与此同时,各级地方政府也都在积极探索如何开展PPP项目的运作问题,其影响面之大、范围之广可以说始料未及。

我们看到,各地政府跃跃欲试纷纷上马一系列PPP项目,每个城市动辄推出几百亿元、甚至几千亿元的投资项目,大有“时不我待”的架势。众所周知,PPP项目具有项目条件复杂、实施周期长等特点,在短时间内往往很难收到有效的反馈信息,一定程度上也会影响到政府有关部门后续的政策调整和改进工作。如何让这些新近开展的PPP项目能够更加理性并不断加以完善和改进呢?借鉴以往的经验教训无疑是最好的办法。

日前,由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办、北京大岳咨询有限责任公司承办的中国PPP沙龙(第八期)上,就着重介绍了大连垃圾焚烧项目,其波折经历中的经验与教训,颇值得关注。

“目前国内已经完成的PPP项目很多,其中失败的和走了弯路的项目不在少数。如果能从已经完成的众多PPP项目中总结经验、汲取教训,是可以让国内这些PPP项目直接受益的。”北京大岳咨询公司业务部总监蔡建升近日告诉记者,从以往的这些PPP项目当中汲取经验教训,能够帮助当前正在实施的PPP项目少走弯路,这是一笔非常重要的财富。

缺乏经验曾让项目协议谈判陷入僵局

据蔡建升介绍,大连垃圾焚烧项目建成投产已有三年多,已经初步入选了国家发展改革委PPP全国典型案例。但回顾其实施历程,其中充满了波折与坎坷,有不少的经验和教训值得众多的PPP项目加以汲取。

在2003年,大连市在国内首次采用BOT的方式进行垃圾焚烧发电项目的招投标。当时,国内对垃圾焚烧发电项目的建设方式刚刚处于探讨阶段,几乎没有建成的项目,也没有可以参考的一些案例。再加上,当时国家对垃圾发电的一些政策还没有出台,也没有很明确的政策导向。

大连垃圾焚烧项目在2003年进行了投资人公开招标,当时没有聘请中介机构,招标的结果是日本某公司中标,垃圾处理价格为65元/吨。随后,政府方与投资人进行了协议谈判,希望就垃圾处理服务的具体条件进行明确,比如垃圾供应数量、热值以及垃圾处理“三废”(飞灰、炉渣、渗滤液)排放标准等。但经过前后5年的马拉松式谈判,该项目的特许经营协议内容越来越多,也越来越细,其中对政府的约束也越来越多。与此同时,垃圾处理价格也从65元/吨一直飙升到105元/吨,结果是政府和投资人仍未能达成一致。

天津泰达环保有限公司副总经理刘彦博告诉记者,这个项目之所以经过十几轮的谈判最终没有谈成,主要原因有两点:一是对垃圾发电PPP招标的复杂性估计不足;二是当时没有同类项目的招标经验,招标过程中项目条件不够明确,谈判过程中明显感觉信息不对称,政府在很多问题上处于被动状态,最终进入了一个僵局。

2009年初,大连市政府终于下决心终止与日本公司的协议谈判,聘请大岳咨询公司公开招标,重新选择项目投资人。吸取了上次招标的教训,政府方在咨询顾问的协助下,在公开招标之前将所有项目的条件进行细化和逐一落实,使所有投资人在统一的项目条件下进行公开竞争,达到了政府利益的最大化。

据刘彦博介绍,该项目最终有包括天津泰达、中国节能、重庆钢铁、光大国际、上海环境以及威立雅等九家单位参与投标,可以说业内实力最强的投资人悉数到场,竞争相当激烈。2010年5月19日,经过开评标,天津泰达环境联合体报价为51元/吨;中国环境保护公司联合体报价为53元/吨;中国光大国际有限公司报价为58.5元/吨。中标的垃圾处理价格为51元/吨(招标文件规定并不是最低报价满分),而这一价格不到上一次招标时中标人要求价格的一半,每年节省财政支出近3000万元,招标结果大大优于政府预期。

合理设定社会投资人的资格很重要“PPP作为一种引入社会资本的融资模式,对于社会投资人的选择很重要。”蔡建升分析指出,对于潜在的社会投资人应设定一定的资格条件,通常需要进行资格预审。对于社会投资人的资格条件,需要根据具体项目来制定,通常包括财务实力、业绩经验、管理能力和法律要求等。硬性指标如财务实力、业绩经验等,还包括净资产规模以及是否具有类似规模的项目运营业绩等。

对于PPP项目,人们通常认为是一种融资模式,但其同时也包含了项目建设和运营等,因此资金实力必不可少,项目运营业绩也同样重要。项目运营期往往周期很长,有的长达几十年,投资人通常也是通过项目运营来收回投资并取得回报的。大连此项目要求的资格条件为:“投标人近3年平均净资产应不少于4亿元人民币,总资产不少于8亿元人民币。投标人具有建设、运营、管理平均日处理规模500吨以上采用炉排炉工艺的垃圾焚烧发电项目的经验,且已成功运行1年以上。”

蔡建升介绍说,社会投资人的选择方式很关键,也是最容易引起争议的环节。按照财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,投资人选择包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。按照招投标法有公开招标和邀请招标两种。如果运作项目涉及到国有产权,还应该考虑国资委有关国有产权转让的相关规定,比如进入产权交易中心公开挂牌交易等。在实际操作中,大多数PPP项目通过公开招标方式来选择社会投资人。相比其他选择方式,公开招标方式的法律法规比较完善,运作程序也比较成熟,更容易被政府部门和投资人所接受。大连项目选择的公开招标方式,招商过程严格按照有关法律法规运作。由于该项目影响力较大,项目实施机构排除了各方面的干扰,客观公正对投资进行了评选,未中标的投资人对于评标结果没有有效异议。

“通过招标选择了一个中标方,就是要选择一个合适的合作伙伴。这种项目不同于一般的设计企业,这是城市基础设施建设中不可或缺的一部分,也是公用事业的一种。虽然由企业来实施,但是作为政府的公用事业,企业不但要担负企业责任,而且还要担负起很大的社会责任,包括环保教育等。”刘彦博分析说,选择合适的投标人除了有经济实力,还要有建设管理能力和运营管理能力,尤其要重视企业的信誉。一般来看,PPP项目的最后执行结果往往是从很多参与企业中选出一个大型国有企业作为合作伙伴,这种决策是非常正确的。国有企业是以社会责任为第一要务的,这几年各级政府在垃圾处理项目的选择上也常常是选择比较大的有经验的一些国有公司。

据了解,大连垃圾焚烧项目在建设以及运行环节都取得了较好的成效,有效地解决了大连市的垃圾处理出路问题,成为大连市的环保教育示范基地。鉴于双方合作良好,政府方与投资人正在探讨项目二期投资建设的可能性。

选择好的专业咨询机构可以避免项目走弯路

由于PPP项目招商涉及技术、财务、法律等各方面的内容,与社会投资人相比,政府方经常处于信息不对称的位置,不论在财务算账、还是项目协议谈判,都不占优势。更不用说有时还可能存在来自各方面的压力。“因此,在项目运作过程中,聘请中介机构发挥外脑的作用,弥补政府方在项目招商环节经验不足的问题,成为一个很好的选项。”蔡建升对中国经济导报记者分析指出,这次财政部的操作指南中对此也予以了明确,“第四条:财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,以制度创新、合作契约精神,加强与政府相关部门的协调,积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹政府和社会资本合作管理工作。”

“这个项目之所以成功,很重要的一点是由专业的人员干专业的事情。这种垃圾焚烧项目不同于常规的政府采购项目,它针对的是一个合格产品,要求你提供一个合格的工程,你要做一个合格的中标人、合格的管理人员,才能提供出合格的产品。在项目的实施过程中包括极其复杂的各种技术、各种政策、监管以及边界条件等的界定工作,每一项不清楚很可能在实施过程中带来很大的麻烦。”刘彦博介绍说,在这方面大连市政府对这个项目进行了深入仔细的调研,在项目咨询和前期准备阶段也引入了专业的咨询公司,对特许经营权条款和实际技术方案进行了周密考虑,编制完成了整套方案,对可能发生的问题做了预想和明确的界定,这个项目在整个招标文件中文本非常严谨,做得非常好,为整个项目的顺利实施奠定了扎实的基础。

“我们的理解是,专业机构的工作至少包括编制项目实施计划、进行财政承受能力验证、起草合作协议以及开展相关谈判等。专业咨询机构可以充分利用其他项目的经验来应用于本项目中,避免项目走弯路,避免出现政府蒙受损失的局面。”蔡建升强调指出,专业的咨询机构对于推动PPP项目的规范运作起到了很好的效果。比如,在项目招商过程中,与垃圾处理补贴价格相关的各种参数可能有几十个,每一个参数的变化都直接影响到最终的报价。在这方面,咨询机构可以帮助政府方将所提供的项目条件尽量明确、合理化,使每一个投资人在报价时处于一样的项目条件,这样的报价才有可比性。同时,各项条件的明确,也可以避免在后期谈判以及项目执行过程中产生争议,这一点在本项目中体现得最为直接。

正确理解和处理PPP与特许经营的关系

PPP是政府和社会资本合作模式,本身没有具体行业的限制,可以广泛应用于各个领域,包括基础设施和公用事业领域。在引进社会资本参与城市基础设施投资建设的过程中,出于未来投资收益风险的考虑,社会资本往往把政府是否能够授予项目特许经营权当作必要条件,这也是最近国家发展改革委、财政部、住建部等六部委出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的一大背景。

“PPP强调的是政府和社会资本的合资合作,属于产权关系,明确谁投资,谁所有。而特许经营强调的则是行业管理问题,其本身对于提供公共服务的责任主体是国企、央企、民企还是外资没有限制。但在基础设施和公用事业领域招商项目实践中,PPP往往和特许经营相伴而生。”蔡建升分析说,特许经营权涉及业务范围、地域范围、服务水平、服务价格等诸多因素,需要在特许协议中予以明确。比如,某城市经济开发区燃气市场曾发生的某燃气公司切断另一燃气公司供气管线的事件,就是属于特许经营地域范围不清造成的。某国有燃气企业认为该市场理所当然属于自己,同时又不希望政府授予特许经营权而给自己带来约束和限制。而这种状况,在城市供水行业也很普遍,北京大岳咨询公司参与过很多城市的供水项目,如西安、福州等地由于供水项目实施过程中存在诸多困难,PPP运作进展受阻,原供水企业也暂停了特许经营权的申请工作。蔡建升为此建议说,“中央政府在大力推广PPP运作的同时,也应该逐步加大对基础设施和公用事业特许经营管理工作。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》刚刚出台,特许经营立法研究工作已经启动,希望借此更加规范基础设施和公用事业领域的PPP工作。”

选址问题成为影响垃圾PPP项目运作的一大难题“对于垃圾焚烧项目,资金已经不是最重要的问题,项目选址应当放到第一位。”蔡建升解释说,自己作为咨询顾问曾经了解到有的项目招商完成后多年未能开工建设,原因就在于选址的问题没有解决好。咨询机构在与政府部门洽谈咨询顾问某个项目时,最为关注的往往也是项目选址是否落实。

“如果项目的选址不能有效解决,一切工作可能都是无用功。大连项目也由于选址附近的新机场建设问题,差一点重新选址。好在经过各方努力,选址未变,仅仅影响了项目建设工期。”蔡建升分析认为,垃圾项目的选址问题是一个行业难题,需要政府方、投资人和民众的共同努力,来推动垃圾PPP行业的健康发展。他建议,政府部门应充分考虑项目选址的难度,提前做好有关宣传和指导工作,积极引导采取有效措施进行公众教育。比如,北京市政管委曾印刷过有关垃圾焚烧的宣传册,对于相关问题进行解答;威海垃圾焚烧项目开工前,政府部门曾带领附近居民到垃圾发电厂进行现场考察,解决居民关注的问题。另外,政府部门还可以考虑在解决社区居民就业安置、垃圾场余热供社区居民取暖等环节上取得社区居民的支持与理解。

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